独家报道法律解读来了养殖两栖爬行类

新冠肺炎疫情自爆发和蔓延以来，对全国人民的身体健康、生产生活和国家的经济发展造成极大影响，带来了巨大冲击。而可能作为新冠肺炎病毒的宿主或中间宿主的野生动物也被推到了风口浪尖。全国人民代表大会常务委员会为回应社会重大关切，维护公共安全和生态安全，也为了尽快革除滥食野生动物的陋习，于年2月24日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第二条明确规定：全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。对违反前两款规定的行为，参照适用现行法律有关规定处罚。但龟鳖蛙等养殖两栖爬行类是否属于法律概念上的陆生野生动物？是否在《决定》的法律调整范围之内？一直是近期争议的焦点。本文从以下几点进行探讨，以供商榷。

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第一章第二条第二款规定：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。第三款：本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。第四款：珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。可见，我国《野生动物保护法》未明确野生动物的具体定义或包含种类。

根据原《野生动物保护法》的规定，在年制定的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第一章第二条规定：本条例所称陆生野生动物，是指依法受保护的珍贵、濒危、有益的和有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物（以下简称野生动物）；所称野生动物产品，是指陆生野生动物的任何部分及其衍生物。第三条第一款规定：国务院林业行政主管部门主管全国陆生野生动物管理工作。第二章第七条第一款规定：国务院林业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门，应当定期组织野生动物资源调查，建立资源档案，为制定野生动物资源保护发展方案、制定和调整国家和地方重点保护野生动物名录提供依据。根据年《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订的《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》第一章第二条规定：本条例所称水生野生动物，是指珍贵、濒危的水生野生动物；所称水生野生动物产品，是指珍贵、濒危的水生野生动物的任何部分及其衍生物。第三条第一款规定：国务院渔业行政主管部门主管全国水生野生动物管理工作，第二章第六条规定：国务院渔业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门，应当定期组织水生野生动物资源调查，建立资源档案，为制定水生野生动物资源保护发展规划、制定和调整国家和地方重点保护水生野生动物名录提供依据。

因此，根据《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》和《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》上述条款的规定，国务院林业行政主管部门（现国家林业和草原局）和国务院渔业行政主管部门（农业农村部渔业渔政管理局）分别主管陆生野生动物和水生野生动物，并需要对其具体管理种类进行明确。

年2月27日，国家林业和草原局印发《关于贯彻落实〈全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定〉的通知》，第三条规定：全面整顿野生动物人工繁育和经营利用从业机构，依法清理许可证件及文书。各级林业和草原主管部门要对本区域所有以食用为目的从事野生动物人工繁育、经营利用的机构，开展一次彻底的检查整顿。对违法从事野生动物人工繁育、经营利用活动的机构，依法加重处罚；对取得人工繁育许可证，以食用为目的从事陆生野生动物人工繁育的，须撤回并注销所核发的人工繁育许可证件或文书，并一律停止为食用目的出售、运输野生动物等活动；对从业机构人工繁育种类列入《畜禽遗传资源目录》、林业和草原主管部门已核发人工繁育许可证件或文书的，须一律撤回并注销所核发的许可证件或文书，其人工繁育种群管理适用《畜牧法》的规定；对从业机构人工繁育种类列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》或《国家重点保护经济水生动植物资源名录》，林业和草原主管部门已核发人工繁育许可证件或文书的，也一律撤回并注销所核发的许可证件或文书，今后按水生野生动物管理；对以食用为目的从事野生动物经营利用的机构，已取得以食用为目的的经营利用许可证件和文书一律予以撤回并注销或申明作废，停止一切以食用为目的的经营利用陆生野生动物活动。可见，国务院林业行政主管部门和对国务院渔业行政主管部门列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》或《国家重点保护经济水生动植物资源名录》的种类，不予调整和管理，即该部分名录种类按水生野生动物交由国务院渔业行政主管部门管理。

而《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》（共两批），分别由年中华人民共和国农业部第号公告和年《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录（第二批）》按照《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称“保护法”）有关规定发布。其中涉及到的两栖爬行类有：三线闭壳龟（Cuoratrifasciata），大鲵（Andriasdavidianus），山瑞鳖（Trionyxsteindachneri）（第一批）；黄喉拟水龟（Mauremysmutica），花龟（Mauremyssinensis），黑颈乌龟（Mauremysnigricans），安南龟（Mauremysannamensis），黄缘闭壳龟（Cuoraflavomarginata），平胸龟（Platysternonmegacephalum），黑池龟（Geoclemyshamiltonii），暹罗鳄（Crocodylussiamensis），尼罗鳄（Crocodylusniloticus），湾鳄（Crocodylusporosus）（第二批）。根据《中华人民共和渔业法》和《中国水生生物资源养护行动纲要》有关规定和要求，原农业部制定的《国家重点保护经济水生动植物资源名录（第一批）》，于年12月农业部第号公告予以颁布。其中涉及到的龟鳖蛙类有：鳖（Trionyxsinensis）和乌龟（Chinemysreevesii）两种。因此，从法律概念而言，上述种类不属于陆生野生动物，应划归为国家渔业行政主管部门按水生野生保护动物管理。

根据《决定》第二条第一、二款规定：全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。结合全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆对于正确理解全面禁食野生动物，“需要把握，第一，捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法，渔业法等已对此作了规范，根据各方面的一致意见，按照决定的有关规定，鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。”的说法，可以得出：目前，上述两栖爬行类非《决定》法律调整对象中禁止食用的范畴。需要注意的是：年2月27日下午，国务院召开新闻发布会，农业农村部渔业渔政管理局副局长韩旭回答媒体时说，关于甲鱼等两栖类爬行类动物的处理，农业农村部正在和国家林业和草原局进行协商，还有，已经列入《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》的动物，将专门发布政策进行指导。由此可见，国家渔业行政主管部门将针对上述问题出台专门措施进行规范和调整。

野生动物由于其生长环境、生长条件以及携带的病原情况等不清晰，常常会存在一些安全隐患即可能为新冠肺炎病毒的宿主或中间宿主。而为严防新型冠状病毒感染的肺炎疫情，阻断可能的传染源和传播途径，年1月26日，市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发布了《关于禁止野生动物交易的公告》（年第4号）（见附件）（以下简称《联合公告》），决定自公告发布之日起至全国疫情解除期间，禁止野生动物交易活动。另外，年2月24日为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，全国人民代表大会常务委员会作出《决定》。

从立法目的来看，保护类野生动物或其他非保护类陆生野生动物，都具有容易携带和传播疫病的风险，只有将所有野外环境下自然生长繁殖的陆生野生动物全面纳入禁止食用的范围，才能有效减少人与野生动物的不适当接触，因此《决定》在禁止食用野生动物方面，实际上已经扩大了《野生动物保护法》的调整范围，即将禁止食用的野生动物范围扩大到其他非保护类陆生野生动物。但水产动物通常是指鱼、虾、贝、蛙、蛇、龟鳖等生活在水体中的变温动物，携带的病毒至今没有感染人的先例。另外，人和两栖爬行类的亲缘关系较远且生活环境差异大，所以病原在宿主间的传播增殖存在天然障碍。迄今为止，还没有任何证据证明水产动物能够携带这种新型冠状病毒。因此，对于两栖爬行类而言，没有有力证据证明其为“新型冠状病毒”的宿主或中间宿主。

野生动物的生物学定义为“指在大自然的环境下生长且未被驯化的动物”。根据野生动物与人类的密切联系程度，又可以将野生动物划分为野外环境的野生动物和人工繁殖的野生动物。但从生物学的角度分析，既然一种动物是人工饲养，那么严格意义上来说就不能称之为野生动物。因此，对于养殖动物尤其是龟鳖蛙类等两栖爬行类动物经过数十年人工繁育和养殖，往往具有健康的种质来源，成熟的养殖模式、安全的养殖环境以及严格有效的检验检疫标准和监督监管措施。多年来的检验检疫、营养学数据也显示，人工繁育和养殖的两栖爬行类动物没有可以感染人类的病毒，不仅符合健康安全水平，而且还具有独特的风味营养价值，是人类优质的蛋白质来源。

因此，从立法目的而言，人工养殖的两栖爬行类水产生物并非本次《决定》的法律调整禁食对象，不应对《决定》进行扩大解释。

全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆关于如何正确理解全面禁食野生动物时强调：比较常见的家畜家禽（如猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等），是主要供食用的动物，依照畜牧法、动物防疫法等法律法规管理。还有一些动物（如兔、鸽等）的人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。按照决定的规定，这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录，家畜家禽的具体范围按照国家公布的目录执行。因此，《决定》充分考虑了科学规律、社会经济的可承受性以及文化传统背景等因素，并非对于养殖野生动物“一刀切”。故对于“人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用”的养殖野生动物，应排除在《决定》禁食的调整对象之外。

而龟鳖等两栖爬行类作为中华民族传统的美食与滋补营养品，深受广大消费者喜爱，中国人食用龟鳖有几千年历史，具有较高的社会接受程度。中国养殖龟鳖蛙类也有数十年历史，养殖规模逐步扩大。如今，以龟为原料的附属产品，包括龟苓膏、龟酒、龟板胶、龟肽美容护肤品及餐饮龟汤养生产品，龟的孵化、种苗、运输等等，所以说龟鳖养殖业是一个社会庞大的经济系统，有序开展的人工饲养活动“不但成功保护了原种龟鳖，而且通过引种繁育，保护了世界上许多珍稀濒危的龟鳖品种。年全国龟鳖蛙的年总产量约47万吨，龟鳖蛙等特色水产养殖业已经成为我们水产养殖业的重要组成部分，是农村经济社会发展与农民精准脱贫的重要抓手。目前，这些动物养殖业已发展到很大规模，从业人数众多，经济价值即高，在一些贫困地区，包括龟鳖类等品种在内的养殖业，已经成为当地农民脱贫致富的重人工养殖利用时间长、技术成熟，人民群众已广泛接受，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。要产业，也是现在实施乡村振兴计划的重要产业，应加以规范管理。

因此，我们可以合理类推，人工养殖的两栖爬行类水产生物养殖时间较长、技术成熟、具有广泛接受程度且养殖产值和从业规模较大，故应排除在《决定》的法律调整禁食对象之外。

综上，本文从水生野生动物与陆生野生动物的法律概念、《决定》的法律目的和《决定》的社会效果，三方面进行分析得出结论：养殖两栖爬行类尤其是《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》或《国家重点保护经济水生动植物资源名录》包含的种类，并非《决定》法律调整的禁食对象。我国幅员辽阔，各地野生动物资源分布和利用情况也有较大差异，经济发展和社会进步亦不均衡，所以地方立法者应在坚实的科学依据基础上，统筹考虑本地社会认知、经济成本、文化传统等诸多因素，进行地方立法。但根据立法原则，无论如何下位法都不应扩大上位法的立法解释，更不能与上位法产生冲突。

附件1：

全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，全国人民代表大会常务委员会作出如下决定：

一、凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。

对违反前款规定的行为，在现行法律规定基础上加重处罚。

二、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

对违反前两款规定的行为，参照适用现行法律有关规定处罚。

三、列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。

国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。

四、因科研、药用、展示等特殊情况，需要对野生动物进行非食用性利用的，应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。

国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定，并严格执行。

五、各级人民政府和人民团体、社会组织、学校、新闻媒体等社会各方面，都应当积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育和引导，全社会成员要自觉增强生态保护和公共卫生安全意识，移风易俗，革除滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式。

六、各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反本决定和有关法律法规的行为；对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭。

七、国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定。

国务院和地方人民政府应当采取必要措施，为本决定的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿。

八、本决定自公布之日起施行。

全面禁止非法野生动物交易革除滥食野生动物陋习——全国人大常委会法工委

附件2：

全国人大常委会法工委有关部门负责人答记者问

问：全国人大常委会此时出台这个决定的主要考虑和重要意义是什么？

全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟答：当前，全国上下众志成城、团结奋战，正全力做好新冠肺炎疫情防控工作。疫情发生以来，对滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，社会各界广泛

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